導讀：一座縣城，兩家燃氣公司。一家，是十年前招商引資而來、已投入運營并建成數十公里管網的企業(yè)，手握白紙黑字的三十年特許經營協議；另一家，是縣政府新近通過招標引入、尚未實質性供氣的“新面孔”，卻獲得了同一區(qū)域的嶄新授權。當政府以“公共利益”之名，單方面取消前者的合法經營權，引發(fā)的不僅是一起行政官司，更是對地方政府誠信、法治營商環(huán)境與“新官”如何理“舊賬”的尖銳拷問。這起從云南鎮(zhèn)雄一路打到最高人民法院的燃氣特許經營權糾紛，如同一面多棱鏡，折射出政企合作中那些最復雜、最糾結的法治命題。

1、從“黃金承諾”到“一紙廢約”：一場持續(xù)十年的信任崩塌

時間撥回2011年。為發(fā)展地方公用事業(yè)，云南省昭通市面向社會招商引資，云南中城燃氣有限公司中標，獲得了覆蓋昭通市行政區(qū)域、為期30年的城鎮(zhèn)燃氣特許經營權。根據框架協議，該公司可在下屬各縣設立子公司開展具體業(yè)務。

2012年，鎮(zhèn)雄中城然氣有限公司應運而生。2013年5月，經過正式程序，該公司與鎮(zhèn)雄縣人民政府簽訂了《鎮(zhèn)雄縣城鎮(zhèn)燃氣建設和經營項目協議書》，白紙黑字地確認了其在鎮(zhèn)雄縣域內為期30年的獨家特許經營權，經營期至2043年。

此后十年，這家民營企業(yè)克服了當地復雜地形和重重困難，真金白銀地投入超過1.3億元，累計建設了數十公里的中壓管網和鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接線，并建成L-CNG加氣站，自2013年起就開始為當地居民和工商業(yè)穩(wěn)定供氣。2022年初，公司更是取得了《燃氣經營許可證》，完成了所有法定的合規(guī)手續(xù)。

然而，就在企業(yè)剛剛步入投資回報期，準備收獲長期耕耘的果實時，風向驟變。2022年8月，鎮(zhèn)雄縣多部門聯合下發(fā)公告，責令企業(yè)停業(yè)整頓。一個月后，縣政府一紙《終止協議通知》，以“股權變更不合規(guī)、存在安全隱患、供氣能力不足”等理由，單方面宣布解除十年前的協議，收回特許經營權。

更具戲劇性的一幕是，2024年2月，鎮(zhèn)雄縣政府通過新的招投標程序，將同一區(qū)域、同樣為期30年的特許經營權，授予了“昭通市燃氣有限公司”。一個諷刺的局面由此形成：被剝奪經營權的“舊企業(yè)”，因涉及民生保障，在訴訟期間仍被要求維持基本供氣，持續(xù)承擔運營成本和保供責任；而新獲得授權的“新企業(yè)”，在拿到經營權后相當長時間內并未實際開展運營。經營權與運營責任的分離，讓當地燃氣供應一度陷入混亂。

2、法庭上的較量：司法如何審查行政權力的“任性”？

面對縣政府的“廢約”行為，鎮(zhèn)雄中城然氣沒有沉默，而是選擇了依法維權，提起行政訴訟。這場法律較量，清晰地展現了司法權對行政權的審查與制約。

在昭通市中級人民法院的一審中，縣政府提出的各項解約理由被逐一審視和駁斥：

關于股權變更：法院查明，企業(yè)的股權變更履行了相關程序，且未導致實際控制人變化，不構成違約。

關于安全隱患：企業(yè)已對所指出的問題進行整改，并經第三方機構復查合格，符合安全運營規(guī)范。

關于供氣能力：企業(yè)一直持續(xù)供氣，縣政府未能舉證證明其存在無法滿足需求的“重大違約”。

2024年6月，昭通中院作出一審判決，明確認定縣政府作出的《終止協議通知》主要證據不足，屬于違法行政行為。然而，判決并未支持企業(yè)“恢復經營權”的請求，而是采用了“確認違法，但不予撤銷”的判決方式。法院的考量是，此時縣政府已與新的企業(yè)簽訂了協議，若簡單撤銷原終止行為，可能影響當前已“形成”的公共利益（即新協議下的經營安排）。

雙方均提起上訴。2024年12月，云南省高級人民法院作出終審判決，駁回上訴，維持原判。云南高院同樣指出縣政府的行為違法，但也認可了一審法院基于“公共利益”考量的判決選擇。

案件并未就此終結。2025年12月，最高人民法院作出裁定，決定提審此案，并中止原判決的執(zhí)行。最高法院的介入，為此案最終實現個案的公平正義，以及為全國同類案件確立更清晰的裁判規(guī)則，帶來了決定性轉機。

3、超越個案：糾紛背后三個必須直面的法治核心問題

這起案件之所以引發(fā)廣泛關注，遠超出一場普通官司的意義。它像一把手術刀，剖開了當前政企合作、特別是特許經營領域幾個深層次的法治病灶。

第一，行政優(yōu)益權的邊界在哪里？

政府部門為履行公共管理職能，在行政協議中確實享有一定的“行政優(yōu)益權”，即在特定條件下可單方變更或解除合同。然而，這項權力絕非可以任意揮舞的“尚方寶劍”。其行使必須滿足嚴格的前提：一是要有充分、確鑿的事實和法律依據，不能“莫須有”；二是必須遵循正當法律程序，包括事先告知、聽取意見、評估影響、依法補償等。本案中，縣政府提出的理由被司法審查逐一否定，且未進行任何補償，這正是濫用行政優(yōu)益權的典型表現。

第二，“公共利益”是“萬能理由”嗎？

在本案判決中，“公共利益”成為法院未判決恢復經營權的一個重要考量。這引發(fā)了一個更深層的思考：公共利益應當由誰來界定？如何界定？ 當“保障穩(wěn)定供氣”這一公共利益，與“維護企業(yè)合法經營權、保護投資信心”這另一重大公共利益發(fā)生沖突時，應如何權衡？簡單地以“存在新經營者”為由，否定原合法經營者的權利，是否是一種粗放的、甚至可能掩蓋前期行政錯誤的做法？真正的公共利益，應當建立在合法、守信的基礎之上。

第三，政府的契約精神價值幾何？

燃氣、供水等公用事業(yè)項目，投資巨大、回報周期長。民營企業(yè)之所以敢于投入數億資金，是基于對一紙長達30年政府協議的信賴。這種信賴，是營商環(huán)境最寶貴的基石。如果地方政府可以因為領導更替、政策調整或與其他市場主體的新合作，就輕易否定過去的莊嚴承諾，上演“新官不理舊賬”或“擇肥而噬”（將成熟項目轉給其他主體）的戲碼，那么受損的將不僅是單個企業(yè)，更是整個地區(qū)的政府公信力和投資吸引力。招商引資時的各種優(yōu)惠承諾，最終都可能淪為“空頭支票”。

4、鏡鑒與出路：如何讓政企合作真正行穩(wěn)致遠？

鎮(zhèn)雄燃氣案無論最終判決如何，都已為各方敲響了警鐘，并指明了未來改進的方向。

對地方政府而言，必須完成從“管理者”到“平等履約者”的心態(tài)與角色轉變。

簽約務必審慎：在簽訂長期特許經營協議前，應做好充分論證，權責條款應清晰、對等、可執(zhí)行，避免埋下日后糾紛的隱患。

履約必須守信：將協議履行納入法治軌道和績效考核，杜絕“權大于法”、“以言代約”的思維。

行權必須合規(guī)：行使行政優(yōu)益權時，嚴守實體和程序雙重合法底線，并建立公平合理的補償機制，展現責任政府的擔當。

對民營企業(yè)而言，則需強化法律風險防范能力。

事前防范：聘請專業(yè)法律團隊參與重大政府項目的談判與締約，在協議中明確約定政府違約的具體責任與補償計算方式。

事中留痕：規(guī)范經營，并完整保存所有投資、審批、運營、溝通的證據鏈條。

事后維權：面對不公，要勇于并善于運用行政復議、行政訴訟等法律武器，依法理性維權。

對于司法系統(tǒng)，此類案件也提出了更高要求。需要在審判中精細權衡公共利益與個體權益，既要防止公共利益被濫用為侵權借口，也要探索在確需變更時如何通過判決設計（如高額賠償、替代履行方案等）來實質性地保護投資者利益，引導政府誠信施政。

結語：最高人民法院的提審，讓這起案件進入了最后的司法決斷階段。其最終判決，將不僅決定一家民營企業(yè)的生死，更將為全國范圍內如何處理類似政企糾紛樹立一個標桿。它關乎的，是每一條政府承諾的“含金量”，是每一位投資者評估風險時對當地法治環(huán)境的“信心指數”。